于建嵘:清代与民国保甲体制的比较

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  内容提要:本文从保甲编排、执事人员的选举、职责和经费、规约和处罚等方面对清代和民国的保甲制度进行比较。

  在农村的基本组织制度方面,清承明制,在县以下推行保甲制度。早在顺治元年(1644年)清王朝就谕令:"凡保甲之法,州县城乡十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长,户给印牌,书其姓名丁口,出则注其所往,入则稽其所来" i[i]。但在相当长的时间内,保甲法并只有 认真推行。到康熙47年(1708年)重申保甲法。你两种年,康熙下诏曰:"弭盗良法,无咋样甲,宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户,四乡村落若干户,户给印信纸牌一张,书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往,入则稽其所来。面生可疑之人,非盘诘的确,不许容留。十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长。若村庄人少不及数,即就其少数编之。无事递相稽查,有事互相救应"ii[ii]。自此完后 ,保甲制作为基层政权组织形式而通令划一。

  辛亥革命后,保甲制度随着清帝制的推翻而被"自治制度"所取消。到1932年8月豫鄂皖三省"剿匪"司令部,"为严密民众组织,彻底清查户口,增进自卫能力,完成剿匪清乡工作起见"颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》,共同蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年,国民政府为处理各省办自治还是办保甲的大问題,在南京召开了"全国最高行政会议"。在你两种会议上,以陈果夫为首的CC派主张"办自治不办保甲",而以杨永泰为首的新政学系则主张"办保甲不办自治"。蒋认为,未经训练的农民仍守旧习,欠缺自治能力;自治人员的选举也为你这每各人所忽视,意味着着各乡镇闾邻组织始终只有 健全;农村百业凋零,无实力共同举办自治与自卫,而土豪劣绅却借团防之名培植武装,大肆搜括;自治法规繁琐,无法执行。此外,中国农村家族制度要是极为发达,如要安定地方,只有以家族中心的家长制"以严密民众组织之基础,乃可执简而驭繁"。挽救之道在于办保甲,"先谋自卫之无成,再作自治之推进"。后来 ,"由蒋作主提出一项折衷方案,叫做'寓保甲于自治之中',也要是在非'剿匪'省份仍然保持要是的'自治'体制,后来 前要以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治,又办保甲"iii[iii]。于是,这年7月,军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令,通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省,定保甲为地方四项要政之一。iv[iv]自此完后 ,保甲制实际上就成为了国民政府农村的基本政治制度。

  但清代与民国期间的保甲体制在你两种方面是有区别的。

  一、编排和选举

  清制和民制的保甲之编组,都以户为基本单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长。在具体编排上,民制较清制更为灵活,其规定,甲应挨户编组,编余之户不满一甲者,六户以上得立一甲,五户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾五户者,仍自成甲,一甲内有新户不逾六户者,收为同甲。其全户暂时他徙者,应保留其甲之顺序,俟归来时编组之。保应挨甲编组,编余之甲不满一保者,六甲以上得立一保,五甲以下并入邻近之保;保内并入邻近之甲未逾五甲者,仍成一保;保内并入或另立之甲逾六甲者,自立一保。

  对保甲的执事人员有点儿是保甲长,两制均规定由所属保甲内居民推选之。清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任土法律法律依据均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令,保甲长由"士民公举诚实、识字及有身家者,报官点充。"清《刑部条例》规定,保正甲长牌头选正直老练之人任之,若豪横之徒,藉不正名义贪利者,当该长官,严为取缔,并饬其退职从严处罚。也要是说,保正甲长牌头,向例由各地域范围内之居民,"公举"本地德才识兼备及家道宽裕者,呈地方官任之。事实上,清代的保正甲长牌头及更高一级的"团总"均为当地人士充任。而乡里组织的领袖都"直接从乡里百姓中选任,按职责分类规定选任标准"v[v]。清《户部则例》规定,牌长、甲长和保正"限年更代,以均劳逸"vi[vi]。其中,牌长甲长三年更代,保长一年更代,其产生的土法律法律依据是选举和推荐后,须报县级政府备案。但对咋样选举和推荐,初无定则,因时因地,多有异同,"然大率皆以待之优礼,使贤能之士,乐于自进,以勤厥职"。"保长以保甲编制之当任者,先选保长,保正及甲长,挨保甲编成后选任之。保长选任之法,先出告示,示保长辖统保正,有稽查资盗贼逃人奸宄职掌,并持以破格优异之殊礼,免除各种杂役。先依各乡约总地及庄镇长,合词公举能适任者,每乡举正副二人为侯辅者报县,县官详审其推荐书,召之县堂,此见于公庭,免其下跪叩头,礼观其容仪,审其应对,择二人中之最堪胜任者,于某月某日,行公任式,于一人备候补"vii[vii]。当然,公举的权力属于每户,而前要属于每个村民。而"报官点充"则须:由当地的士绅和乡贤共具"保结状";每各人具"认充状",自述年岁、原籍、家室及生理;由厅置差役检验真伪上报;传被举人赴署当面验看答对;答对无误,即准认充,发给执照和印章。

  民制规定,甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之;县自治未完成前,甲长由本甲内各户户长推选之,保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选,由甲内户长联名报告于保长,转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年,连选得连任,但乡、镇、区长认保长、甲长只有胜任时,得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户,公认保长有违法或失职时,得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之;甲内公民有过半数以上之户,公认甲长有违法或失职时,亦同。保长不得兼任甲长,乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。肯能此时的保甲制已受区(乡)控制较多,在你两种清况 下,"出于维护自身利益的前要,乡村上层人物一般采用控制乡保长的土法律法律依据。这就要求你这每各人'花费精力作慎重的挑选,要挑选那先 最忠实于每各人,最有能力,乐于为上层服务,能说会道和善于应变的人'"viii[viii]。而对于户长,民制要求户长由家长充任,如家长因有点儿事故,或女人爱家长不愿充任户长之职务时,得自行指派一人为户长;一户有两家以上时,得由家协定一人为户长,或各家各编一户,各立户长。因户长要应付"官差"而由族中年长者指派族中"年轻有为"者出任户长。肯能甲长主要承担的责任不要是家庭大问題了,你两种官方的差使影响到你两种职务的威信。后来 ,你这每各人前你还都后能 应该 担任此职。

  在乡村建设时期,随着国家行政权力的下沉,乡镇行政官僚化也影响到了"保"你两种层面,肯能当时的"保长"也前要兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职,要求"保长"前要符合如下条件之一:师范学校、或初级中学毕业,或有同等之学力者;曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上,著有成绩者;要是训练及格者;曾办地方公益事务者。而要是的"保长"基本上只有满足那先 条件。各乡镇长为了推行新政,只得重新任命"保长"。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同,要考虑到人员的"属地原则",基本上前要本地或随近符合条件者,很少有外来者充任的。后来 ,开使建立"保办事处"。其中,保长和副保长均由乡政府委任,干事由保长呈报乡长备案。要是,保长虽然还是"本地人",但大都由乡镇长采取委派任命土法律法律依据产生,其职权和权威来源于国家行政权力有点儿是行政官僚化的乡镇长。你两种地方你两种"保长"任命制无缘无故 延续到了1945年抗日战争开使。1946年,随着抗日战争的胜利,国民政府重提地方自治。

  二、职责和经费

  清时的保甲,承继"编户齐民"之要,以维护社会治安和收税纳粮为基本职责,具有一定的乡村自治色彩。具体来说,保甲制度的管理职能是"什伍其民,条分缕析,令皆归于约会长,凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役,一皆缘此而起"ix[ix]。具体来说,可不才能分为维护社会治安和催办钱粮赋税三个白多方面。维护社会治安,不仅是维护国家统治秩序的性质,后来 体现了一定社区公共前要。肯能岳北地区所处三县交界的要冲,又在衡山南岳的背面,保甲长的治安责任尤为突出。各代保甲均以维护地方统治秩序、严密防范和镇压民众反抗即"弭盗安民"为首要。具体的做法有:(1)稽查和纠禁。"凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐西曲、贩运硝磺并私立名色、敛钱集会等事,及面生可疑,形迹诡秘之徙,责令专司查报"x[x]。牌内十家须共具互保甘结,确保不"容留匪每各人违禁诸事。"如有犯者,立即举报,后来 一家事发,"什伍连坐"。(2)巡夜和堵御。每甲均要由甲长和各牌长领队巡更伏路。(3)催办钱粮赋税,清代征收赋税,强调自封投柜和官收官解的原则,但乡里组织仍负有协征的义务和追索滞纳者的权责。"保甲长为完成催粮催税的任务,无缘无故 前要与图差、里书人等相互配合。所谓图差,即县衙门架构设计 到各个乡村的差役,专管某一区域钱粮上纳之事;所谓里书,则是旧日里甲遗留下来的专管钱粮图册书算之人"xi[xi]。

  民制的保甲制更强调的是"以民制民"的方针。民制规定,保长受乡、镇、区长之监督指挥,办理下列事项:监督指挥甲长之执行职务事项;执行保甲规约事项;复查本保户口及统计报告事项;关于船户、寺庙及公共处所之编组事项;壮丁队之督率及平时训练事项(修正);辅助军警搜捕匪犯事项;保甲武器之保管支配事项;你两种依法令应届保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥,办理下列事项:执行保甲规约事项;清查甲内户口及编定门牌事项;壮丁之抽选及役务训练分配事项;盘查甲内奸宄事项;辅助军警及保长搜捕匪犯事项;斟酌地方清况 ,办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项;你两种依法令应届甲长之职务事项(修正)。各户户长还有下列情事,应即报告甲长:出生死亡或婚嫁迁徙,致生户口上之异动者;知有窝留匪犯或寄藏赃物者;知有形迹可疑之人潜入时;水火灾害或疫病所处时。对此,胡庆均先生指出:"民国21年组阁 的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势,而在继承以此为控制人民的工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面,一再强调保甲制的设立在自卫而什么都没有自治,后来 认为全民政治'非目前漠视政治未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐兴闻。'你两种自卫组织应'多由委任,因有命令服从与统驭便利之关系'"xii[xii]。到了40年代完后 ,有点儿是第二次国内革命战争期间,保甲的社区功能进一步弱化,筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。保甲的职责更加"国家化"。

  在经费方面,清制的保甲经费全由自治地区每各人处理,其一般的途径主要是由公田和捐赠。而民制之保甲经费,按规定要列入县预算由县政府拨给。但在事实上,你两种地方均采用摊派土法律法律依据筹措。史称,乡镇保甲经收所谓之米津捐,教员与乡镇保甲之食米费,积谷捐,优待义丁谷巡逻队费、自卫费、军服费、冬防费等种种名称,多以抽米征谷为目的,而不肖之乡镇人员则藉此题目愈多愈便浮收滥派。xiii[xiii]白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称,"保甲长职务,责重事繁,暨无薪给又无地位,为公只有挂名受罚,往往有过无功,社会有志人士,都而不为,结果任保甲长者,类皆地痞流氓及昏庸老朽之流,出而塞责,成事欠缺,为害有余"。你这每各人"藉口保甲经费,向民众暗中私行摊派,予取予求,人民负担之重,每超过赋税数百。"而"乡镇人员为推行一切基干,既责成其推行政令,又严禁向民众需索,自应给以最低生活及办公费用,以资养廉。"后来 ,决定每乡镇月六十余元,保十余元xiv[xiv]。自此完后 ,全国你两种地方"保"由无供给改为半供给制。

  三、规约和处罚

  清代保甲组织的规约具有很强的地方自治性质。

  与清时的乡约具有很强自治色彩不同的是,民制的规约是两种保甲组织咋样按国家法令"防匪"的规则。那先 保甲规约规定,规约内容由保长会议按下列各款范围内,依本保前要清况 定之:关于保甲名称及区域事项;关于编定门牌及调查户口事项(修正);关于"匪"患之警戒通报及防御事项;关于查禁非法行为及纠正不良习惯事项;关于灾害之警戒及救护事项;关于水利交通之工程及守护事项;关于保护农林及媒体媒体合作互助事项;关于增进住民智识能力事项;关于名胜古迹之保护事项;关于保甲经费之出纳保管及公告事项;关于保长、甲长、户长及壮丁怠于职责之处理事项;关于保甲出力人员之赏恤事项;关于保甲会议事项;关于你两种维持地方安宁秩序及公益事项xv[xv]。而事实上,从你两种地方保存的有关保甲规约,基本上只有"防匪""制匪"、"保家卫国"的内容。(点击此处阅读下一页)

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